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国内外农业补贴政策研究

农业补贴旨在促进农业发展､保护本国农业生产者利益。农业补贴政策是中国重要的农业政策之一。随着农业在国民经济中的地位逐步上升，国内外学者关于农业补贴政策的研究现状做了深入的探讨，着重分析农业补贴政策的概念界定与类型､理论依据､效果评估，以及农业补贴政策的演变过程与变动趋势，剖析发达国家农业补贴政策的发展情况以及中国的农业补贴政策措施，并对中国农业补贴政策提出了可行性建议，力图促进中国农业补贴政策不断调整以适应当前农业供给侧改革的大环境，确保中国农业的可持续发展。

1 国内外农业补贴政策的研究现状

1.1 农业补贴的概念界定与类型

农业补贴指政府通过财政手段向某种产品的生产､流通､贸易活动或某些居民提供的转移支付。国际和国内理论界关于农业补贴的概念存在各种不同的理解。

国外学者对农业补贴存在着不同观点。农业补贴起源于有效保护的概念，Corden(1966)提出用国内市场农产品增加值和国际市场农产品增加值的差额与国际市场农产品增加值的比率度量农产品补贴程度。而有关农业补贴系统而全面的研究则是学者麦克卡拉等(Mccalla等，1985)，明确指出应该对农业给予补贴。1995年开始实施的乌拉圭回合《农业协定》确定了WTO框架下的国内补贴纪律，具体由现行综合支持量､绿箱政策补贴､蓝箱政策补贴和发展中国家特殊待遇4部分组成。

国内学者一般基于WTO《农业协定》框架的相关规定，将农业补贴政策大致分为两类:狭义的农业补贴和广义的农业补贴。狭义的农业补贴由于会对农产品价格和贸易产生明显扭曲，称为黄箱政策补贴。指政府介入农产品或生产资料市场，对农产品的直接价格干预和补贴，种子､肥料､灌溉等农业投入品补贴，农产品营销贷款补贴等。广义的农业补贴政策由于不会引起贸易扭曲，可免除削减义务，称绿箱政策补贴。指政府对农业部门的投资或支持，其中大部分是对科技､水利､环保等方面的投资。狭义的农业补贴政策，是国际上对农业补贴政策较为流行的观点(王玉帅和田恬，2013)。

1.2 农业补贴的理论依据

国内外不同的学者基于多种理论对农业补贴进行了研究。主要理论包括:

(1)市场失灵理论。农业生产受自然因素影响，且农产品生产周期长，容易造成市场风险，使得农民利益受损。张新民(2012)认为农业生产环节的负外部性会导致农业生产供给不足，社会福利不能达到帕累托最优。因此农业补贴政策对于防范自然灾害､保障农民合理的利益十分重要。

(2)福利经济学理论。庇古(Pigou)､马歇尔(Marshall)等人建立起来的福利经济学是建立在“基数效用论”基础上的，社会福利就是个人效用的加总。有关福利经济学理论的研究主要有两种观点:一种观点认为农业补贴将使全球净福利增加，农业补贴对农产品进口国和出口国的消费者均有利(Bhagwati，2004)。另一种观点则认为在一般情况下，由于农业生产负外部性等特点，补贴政策往往会造成社会福利的无谓损失(孙香玉和钟甫宁，2008;何忠伟和蒋和平，2003)。

(3)公共财政理论。农业的本质是公共产品。曾富生和朱启臻(2010)､王耀和何泽军(2009)等人阐述了农村基础设施､农民的技术培训和农业科研创新等具有明显的正外部性，但这些领域存在市场失灵和搭便车行为。LopezRamon等(2007)从实证的角度讨论了政府补贴私人物品会对公共物品供给产生不利影响，对经济发展产生负面效果。由此需要农业补贴政策针对市场的负外部性加以管制。

(4)农业的弱质性理论。不少学者对于农业生产的自然属性和经济属性双重特征做了相应研究:农业生产过程很大程度上依赖于自然条件的优劣，农民作为农业生产的主体，人为控制自然因素的能力较弱(曾富生和朱启臻，2010)，加上酸雨､全球变暖等生态环境日趋恶化问题，导致农产品的产量和质量都具有严重的差异性和波动性(杨林和邓丽禛，2012)。农业的弱质性使得农业需要补贴政策加以保障。

(5)农业多功能性理论。有学者认为，农业是一种多功能性的产业，除了具有提供粮食和植物纤维等农产品外，还具有提供绿色景观､保护自然环境以及促进农村社会经济发展等功能(OECD，1988;张陆彪，2002)。20世纪90年代末，欧盟提出了以农业多功能性为核心理论基础的“欧盟农业发展模式”，日本､韩国､欧盟等国家和地区认为提倡农业多功能性有利于实现农业的可持续发展。总体而言，这些观点均阐述了政府应该通过政策干预，间接转移社会上其他人的部分收益，从而补偿农民因为外部性造成的损失。政府从中充当制度的供给者､环境的营造者和主要投资者的角色，保障农业可持续集约化的绿色发展。

1.3 农业补贴的效果评估

国内外学者对农业补贴效果的研究存在一定差异。国外学者主要探讨农业补贴对于国际贸易､社会福利､居民健康､环境，以及能源危机等多方面的综合作用，对农业多功能性理论的研究较为深入(杨林和邓丽禛，2012)。而国内学者对农业补贴效果的研究主要停留在农业补贴对国民经济和农户收入的影响方面。

具体来看，国内外学者在研究农业补贴政策实施的效果分析时，大致可分为两个方面:

(1)定量分析上的研究。国外学者大多数倾向于运用定量分析的研究方法。学者Young等(2002)模拟分析农业补贴政策的制定和变化，运用计量经济的模型方法，衡量出农业补贴所造成的市场扭曲程度及给社会带来的各种利益和福利的损失。Hoekman等(2002)则通过局部均衡与一般均衡的框架定量分析发达国家的农业补贴政策所带来的福利效应。JimMonke(2004)､WllfridLegg(2002)等逐渐把研究的重点转向各国国内具体的农业补贴政策，同时也开始注重各国农业补贴政策的执行机制､执行程度对政策效果影响方面的研究。国内学者则从宏观效果和微观行为两方面分析研究了中国农业补贴政策对国内农村经济发展造成的影响。钱克明(2003)，马爱慧和张安录(2012)等人通过构建模型生产函数分析中国绿箱政策的支持结构与效率，同时运用灰色关联度定量评价中国农业补贴政策的实施效果。杨林等(2013)采用数据包络方法从制度效率和规模效益两个层面评价了中国地区间农业补贴效果，并提出了改进建议。

(2)定性分析上的研究。国内多数学者认为，农业补贴政策的实施，在一定程度上促进了国民经济的发展，巩固了农业在经济发展中的基础和保障作用。如学者穆月英(2010)从促进农业发展､改善农业经营结构､提高农产品质量､保护农业资源和环境､提高农业现代化水平等角度分析了农业补贴政策的重要意义。王玉帅和田恬(2013)阐述了随着中央农业补贴资金规模的不断扩大，农业补贴逐渐向主产区和优势产区集中，向专业大户､家庭农场､农民专业合作社等新型生产经营主体倾斜，农业补贴效果更加具有针对性。

总体来看，现有文献关于农业补贴政策及其效果的研究，主要关注于具体政策的介绍，分析某种或某个国家农业补贴政策的效果，并对世界各国采用的主要农业补贴政策及其效果进行系统的理论分析和实证分析，以此对中国农业补贴政策提出相关对策建议。

1.4 农业补贴的演变过程及变动趋势研究

作为当今普遍采取的一种支持农业发展行之有效的政策工具，农业补贴政策在保障国家粮食安全､缓解城乡居民收入差距与实现农业经济可持续发展等方面发挥了不可替代的作用。通过梳理国内外关于农业补贴政策变动趋势的文献，可归纳出:国外学者的研究更倾向于以福利和生态环境为基础来调整农业补贴､调整农业补贴资金的来源､从出口补贴和进口关税入手调整农业补贴等方面，认为农业补贴应该考虑居民福利，保护生物多样性和生态系统，并且建议由获得农业补贴的大农场和农业生产企业来承担对小农场造成的损失。世界银行的Anderson等(2006)､Agence France Presse(2007)等指出，对农业支持总量的75%来自市场准入壁垒，只有19%得益于农业补贴，86%的福利成本来自关税，只有6%来自补贴，世界银行应该针对发达国家的出口补贴和进口关税等农业补贴进行有效调整。

国内学者则侧重研究补贴力度的加大､补贴比例以及补贴效率的提高､推行农业保险补贴以保障农民收入(费友海，2005;孙香玉和钟甫宁，2008)､转变农业补贴资金用途(曾富生和朱启臻，2010)等方面。另外由于中国农业经营的基本形式是农户家庭经营，学者们有关农业补贴的研究总体倾向于从农户生计的角度出发，在遵循WTO农业规则的前提下，充分结合农业现代化的发展特点，探索在中国的制度环境下，补贴对于农户经济行为变化的微观效果。

国内外学者在农业作为国民经济和社会发展､稳定的基础问题上达成共识，关于农业补贴政策的变动趋势研究也将持续进行下去。

2 国内外农业补贴政策的实践现状

2.1 典型发达国家和地区的农业补贴政策的状况

农业补贴政策是政府支持和保护农业最直接､最有效的手段，是各国实行农业政策的核心。美国､欧盟､日本等典型发达国家和地区在农业补贴政策方面有很多实践，积累了不少经验。

美国是农业补贴支持制度作为一个政策体系的起源地。美国的农业补贴政策的实施过程主要包括价格补贴､收入补贴､出口补贴，加强农业教学､研究和推广工作，增拨农业科研推广经费等(冯继康，2007;张淑杰，2012)。现代农业补贴真正开始于1933年的美国的《美国农业调整法》，美国农业补贴政策工具主要类型有直接支付､目标价格和目标收入补贴､农业灾害保险保费补贴及援助､反循环支付补贴､资源保护补贴(彭超，2014)。由于美国的农业大国地位，美国农业补贴政策的制定与实施对其他国家和地区的利益有很大的影响。欧盟农业补贴政策历经多年发展。《英国谷物法案》通过规定谷物的进出口来调整农业政策，进而影响农业的发展，该法案是关于农业补贴最经典的案例。欧共体在1962年通过的“建立农产品统一市场折中协议”使得农业补贴理论迈上了新的台阶(杨林和邓丽禛，2012;陈锡文，2003)。此后经过两次大的调整，“欧盟农业模式”最终得以确立，补贴政策从过去的以农产品价格补贴为主转变为以农户直接补贴为主。欧盟农业补贴政策主要包括价格政策和结构政策(徐雪和夏海龙，2015)，其对于欧盟农业环境保护和农民利益保障具有重要意义。日本政府一直高度重视以农业补贴形式来支持本国农业发展。日本的农业补贴政策包括农田水利基础设施建设补贴､农业现代化设施补贴､农业贷款利息补贴､农产品价格补贴､农业保险补贴(周建华和贺正楚，2005)。日本农业补贴主要针对农业生产者，也有部分用于提高农业生产率､改善流通等方面，对稳定农民收入和促进农业生产均起到重要支持作用。

2.2 中国与发达国家和地区农业补贴政策措施的比较

不少学者总结了中国的农业补贴政策发展历程､实施措施及实施特征，同时归纳出美国､欧盟和日本3个典型发达国家和地区农业补贴政策的发展与演变(张莉等，2011;何忠伟，2005;张淑杰，2012)。

国内外农业补贴政策主要措施的差异比较归纳为:美国､欧盟､日本等发达国家和地区的补贴比例高､补贴对象趋于集中､政策指向针对性强､价格补贴不断优化､注重补贴体系配套保障(冯继康，2007;陈锡文，2003)。同时，这些发达国家收入型直接补贴政策的改革实施有利有弊，对中国农业补贴政策的实施意义､运行障碍以及实施方案具体设计存在一定的影响(叶静怡，2000;方伶俐和王雅鹏，2005)。美国等发达国家的价格支持措施与收入支持措施对生产和价格的扭曲作用大小受到质疑(钟甫宁，2002)。而中国农业补贴存在绿箱政策补贴水平增长､补贴范围普遍､补贴方式隐蔽､以价格补贴为主贴息贷款为辅等特点(徐雪和夏海龙，2015;方伶俐和王雅鹏，2005)。由于中国的农业补贴政策实施起步较晚，实施过程中在政策体系､补贴水平､补贴方式､补贴结构及补贴资金监管等方面暴露出诸多问题。

3 综合述评

综上所述，农业补贴作为一个国家实施的宏观政策，目的主要是保护本国农业，实现农产品结构和总量的平衡，保证农业生产者享有公平生活，实现农业多功能性，促进农业可持续发展。

从研究方法来看，国内外学者从不同角度运用多种研究方法，对农业补贴政策的理论依据､主要措施､实施特点､效果分析及其变动趋势进行了深刻的理论解释和细致的实证检验，这些研究成果对于分析中国农业补贴问题无疑提供了重要的参考。

从研究内容来看，上述研究的侧重点集中于宏观的补贴政策施行和单一的效果评估，缺乏具体深入的结合农民的政策需求､政策满意度､社会化服务体系以及相关法律制度的跟进，并且国内学者勤于梳理发达国家和发展中国家的先进政策经验，疏于中国作为农业大国的特殊国情，需要充分结合中国的农业发展环境，在此基础上，借鉴国外的农业补贴政策优势，探寻国外先进模式在中国的应用方式。

从研究视角来看，中国农业正从传统农业向现代农业转变，农业补贴政策应根据经济社会发展需要不断完善，以确保其保障国家粮食安全､增加农民收入。中国政府在经济全球化的形势下，综合分析中国农业生产结构､科技发展水平和制度体系建设，不断推进贸易自由化，推行合理的农业政策，充分考虑中国农民的真实需要，通过增加补贴额度､加强直补方式､完善补贴保障制度以及根据不同地区的实际情况实施不同的补贴政策等途径，促进中国农业补贴政策更加合理､有效和完善，从而保障中国农民的根本利益。

（作者：方秋爽、 沈月琴、 张晓敏、 陈俊、 梅雨晴；单位：浙江农林大学经济管理学院、浙江省农民发展研究中心)